Zsolt Gál: Argentína na Dunají – populistická ekonomická politika ako najväčší nepriateí udržateľného hospodárskeho rastu
GÁL, ZSOLT: Arqentína na Dunají – populistická ekonomická politika ako najväčší nepriateí udržateľného hospodárskeho rastu. In Národný populizmus na Slovensku a slovensko-madarské vztahy 2006 – 2009 2009 Fórum inštitút pre výskum menšín, Šamorín.
„Domnievam sa teda, že útlak, ktorý hrozí demokratickým národom, sa nebude podobať ničomu, čo mu vo svete predchádzalo… Usilujem sa predstaviť si, v akých nových črtách by sa despotizmus mohol prejaviť vo svete: vidím nespočetný dav rovnakých a rovných ľudí, ktorí sa zahľadení do seba bez odpočinku ženú za drobnými a všednými radosťami, ktorými zapĺňajú svoju dušu… Nad týmito ľuďmi sa týči nesmierna poručnícka moc, ktorá si sama kladie za úlohu zabezpečiť ich pôžitky a bdieť nad ich osudmi. Je absolútna, dôsledná, starostlivá, prezieravá a láskavá. Podobala by sa na moc otcovskú, ak by, tak ako ona, chcela pripraviť deti na mužský vek; ona sa však usiluje držať ich naveky v detstve; rada vidí, ak sa občania radujú, len keď nemyslia na nič iné ako na radovánky. Ochotne pracuje na ich šťastí, ale chce byť jeho jediným pôvodcom a sudcom; stará sa o ich bezpečnosť, predvída a zabezpečuje ich potreby, uľahčuje im zábavu, spravuje ich najdôležitejšie záležitosti, riadi ich prácu, upravuje nástupníctvo, delí ich pozostalosti, keby ich tak ešte mohla zbaviť strastí myslenia a námahy žitia? Takto je teda uplatňovanie slobodnej vôle každým dňom menej potrebné a vzácnejšie; vláda jej poskytuje čoraz menej priestoru a pozvoľna pripravuje občana o všetko, napokon i o neho samého.“
Alexis de Tocqueville: O demokracii v Amerike2
Už od vzniku prvých moderných demokracií si veľkí myslitelia uvedomovali, že vláda ľudu nie je dokonalým politickým systémom, a môže sa zvrhnúť na tyraniu väčšiny. Otcovia-zakladatelia Spojených štátov amerických sa obávali stavu, keď – slovami Jamesa Madisona, neskoršieho ministra zahraničných vecí a v poradí štvrtého prezidenta USA – „v sporoch znepriatelených strán sa neberie ohľad na verejné blaho; a že opatrenia sa príliš často prijímajú nie podľa zásad spravodlivosti či s prihliadnutím na práva menšiny, ale na základe prevažujúcej sily zaujatej a arogantnej väčšiny“ (Hamilton et al. 2002, 116.) Čiastočným liekom podľa Madisona mala byť rozľahlosť a rozmanitosť federácie, kde veľké množstvo frakcií, náboženstiev a strán zabráni tomu, aby niektorá z nich mala prevahu.3
Otcovia zakladatelia sa voči tyranii väčšiny snažili zabezpečiť ústavou, ktorá – podľa predstáv Charlesa Montesquieua – zaviedla princíp trojdelenia moci (na zákonodarnú, výkonnú a súdnu), federálne usporiadanie s rozdelením kompetencií medzi Úniou a štátmi a vytvorením systému „bŕzd a protiváh“, čiže vyváženia a vzájomnej kontroly jednotlivých mocenských zložiek a štátnych inštitúcií na rôznych úrovniach vlády ako aj garantovaním základných ľudských práv, ktoré sú univerzálne a neodňateľné (podľa ideálu prirodzených práv Johna Locka). Alexis de Tocqueville, francúzsky politológ, historik a politik po návrate z cesty po Spojených štátoch v rokoch 1831 – 1832 napísal knihu O demokracii v Amerike. V nej podrobne popisuje a analyzuje unikátnu mladú americkú demokraciu a porovnáva jej fungovanie s inými sysémami. Tocqueville bol tiež toho názoru, že najväčšie nebezpečenstvo pre spravodlivý systém vládnutia pochádza zo všemocnosti väčšiny a z jej dôsledkov. Tými sú napríklad prílišná centralizácia, neúmerné rozširovanie právomocí vlády, nezmyselné byrokratické plánovanie a prílišné posilňovanie zaopatrovacích funkcií štátu. ,Ak sa raz v Amerike sloboda stratí, vinníkom bude všemocnosť väčšiny, ktorá privedie menšiny do zúfalstva a prinúti ich siahnuť po materiálnej sile. Potom nastane anarchia, no tá bude následkom despotizmu“ (Tocqueville 2009, 416).
Švédsky ekonóm Knut Wicksell na prelome 19. a 20. storočia upozornil na to, že systém hlasovania na základe jednoduchej väčšiny by mohol viesť k tomu, že väčšina prijme taký rozpočet, ktorého výdavková stránka prinesie úžitok jej samej, pričom gros daňového zaťaženia bude znášať prehlasovaná menšina (JOHNSON 1997, 165). Aj podľa Gordona Tullocka môže systém majoritného hlasovania viesť k tomu, že väčšina bude prerozdeľovať zdroje získané od menšiny a bude ich prideľovať predovšetkým sebe, v dôsledku čoho dôjde k neefektívnej alokácii zdrojov (TULLOCK 1959, 579). Väčšina v tomto prípade znižuje celoekonomickú efektívnosť preto, lebo pristúpi na prerozdelenie zdrojov od menšiny aj vtedy, keď jej vlastné zisky budú menšie než náklady menšiny. Ani druhý model demokratického rozhodovania v modernej politickej ekonómii – vplyv nátlakových skupín – nepredpokladá maximalizáciu hospodárskej efektívnosti. V tomto modeli nátlakové skupiny presadia u vlády realizáciu takých politík, z ktorých majú prospech ony, a to na úkor väčšiny (OLSON, 1965). Nátlakové skupiny sú väčšinou dobre organizované a sústreďujú sa na konkrétne oblasti, v ktorých sa snažia presadiť pravidlá, ktoré ich členom (limitovaný počet) prinesú výrazné a koncentrované zisky, pričom neorganizovanej väčšine spôsobia iba o niečo vyššie náklady, rozložených na veľký počet ľudí. Najväčším problémom aj vo väčšine rozvinutých demokracií je to, že partikulárne záujmy príliš veľkého počtu záujmových skupín vytvoria okolo vlády pavučinu a paralyzujú efektívnu alokáciu zdrojov. Brzdia tým hospodársky rast, ekonomika pracuje pod úrovňou svojho skutočného potenciálu.
V zásade od vzniku novodobých demokracií si politicko-ekonomickí myslitelia uvedomovali, že táto forma vlády – aj keď je bola spomedzi existujúcich foriem považovaná za najlepšiu – nemusí viesť k efektívnej ekonomickej politike zabezpečujúcej udržateľný vývoj. Problémy demokracie vyplývali hlavne z princípu väčšinového hlasovania, ale aj z existencie záujmových skupín. V súčasnosti najvýznamnejšia výzva, ktorej stredoeurópske demokracie čelia je fenomén populizmu. Cieľom tejto štúdie je analyzovať jeho ekonomickú časť, čiže populistickú ekonomickú politiku. Domnievam sa, že hlavnou príčinou jej „úspešnosti“ je neustály dopyt po takejto politike zo strany väčšiny voličov, čo úzko súvisí s vyššie opísaným základným problémom demokratického zriadenia, s väčšinovým hlasovaním. V prvej časti štúdie definujem populistickú ekonomickú politiku a porovnám jeho stredoeurópsku verziu s „klasickou“ latinsko-americkou verziou. V druhej časti poukážem na to, prečo je táto politika (predovšetkým jej najdôležitejšia časť, fiškálna expanzia) úplne neúčinná, ba priam deštruktívna v podmienkach malých otvorených ekonomík v strednej Európe. V záverečnej časti sa budem snažiť odpovedať na otázku, prečo sa napriek jej neúčinnosti a škodlivosti politici neustále k tejto politike vracajú. Odpoveďou je reálny dopyt zo strany voličov, prameniaci zo zmesi racionálnych záujmov štátom financovanej väčšiny a zmesi ekonomických hodnôt, myslenia a preferencií veľkej časti populácie, ktoré sú z hľadiska hlavného prúdu ekonómie iracionálne.
Fenomén populistickej ekonomickej polpolitiky
Kým všeobecné definovanie fenoménu populizmu je značne problematické,4 jeho ekonomická časť sa dá popísať ľahšie. V tejto štúdii budem pod ekonomickým populizmom chápať takú politiku, ktorá neváha v prospech krátkodobých politických ziskov obetovať dlhodobý ekonomický vývoj krajiny. Pod krátkodobým politickým ziskom rozumiem predovšetkým popularitu politických strán a lídrov, prejavenú vo voľbách a premietnutú do mandátov a podielu na moci. (Indikátormi popularity sú predovšetkým výskumy verejnej mienky a výsledky volieb, ako aj z nich rezultujúce mandáty v v rôznych zastupiteľských orgánoch.) Pod dlhodobým ekonomickým vývojom rozumiem predovšetkým rovnovážny a udržateľný ekonomický rast štátu a z toho vyplývajúci rast životnej úrovne občanov. (Tento vývoj je zmysluplné sledovať v relatívnom vyhadrení, v porovnaní s ostatnými krajinami). Rast na makroekonomickej úrovni je rovnovážny a udržateľný, ak nevedie k veľkej vnútornej a vonkajšej nerovnováhe v ekonomike, čiže ak nie je dôsledkom zvyšujúcich sa schodkov rozpočtu a bežného účtu platobnej bilancie, dôsledkom čoho je výrazný nárast vnútornej a vonkajšej zadlženosti. Podobne, na mikroekonomickej úrovni nemôže dojsť k veľkému nárastu (medzi)podnikových dlhov ani pohľadávok po lehote splatnosti vo finančných inštitúciách. Keďže v krajinách strednej a východnej Európy (SVE) je tradične nedostatok (lokálneho) kapitálu – ten už od počiatku transformácie prichádza v značnej miere zo zahraničia -, rast rozpočtových deficitov a verejného dlhu kráča väčšinou ruka v ruke s rastúcim deficitom na bežnom účte platobnej bilancie (ako aj rastúcim zahra-ničným zadlžením): vytvára sa paralelný deficit, v odbornej terminológii nazývaný ako dvojitý deficit. (Indikátormi (ne)rovnovážneho a (ne)udržateľného rastu sú teda hlavne deficity verejných rozpočtov a bežného účtu platobnej bilancie a verejný a zahraničný dlh, ale aj dlhy podnikov na mikroekonomickej úrovni.) Hlavným znakom populistickej ekonomickej politiky na Slovensku a v Maďarsku v posledných dvoch desaťročiach bol práve nadmerný (explicitný a/alebo implicitný) rozpočtový deficit a paralelne sa objavujúci vysoký deficit na bežnom účte platobnej bilancie, ktorý vyústil do mohutného nárastu verejného dlhu a zahraničného zadlženia a priviedol tieto krajiny na pokraj ekonomického kolapsu. Nasledovala stabilizácia pomocou reštriktívnej fiškálnej politiky a štrukturálnych reforiem s bolestivým sociálnym dopadom (aspoň krátkodobo), väčšinou s využitím asistencie medzinárodných inštitúcií. Tento cyklus populistickej politiky silne pripomína podobné experimenty uskutočňované počnúc 70-tymi rokmi minulého storočia v Latinskej Amerike. Podobnosť je aj v tom, že obe skupiny krajín dobiehali vyspelé krajiny v ekonomickom vývoji s väčším či menším úspechom. Preto môže byť zaujímavé oboznámiť sa aspoň so základnými črtami „klasického“ latinsko-amerického populizmu.
Na pôde Inter-americkej rozvojovej banky sa v máji 1990 uskutočnila konferencia o latinsko-americkom populizme, zborník z rokovania bol vydaný nasledujúci rok. V úvodnej štúdii tohto zborníka definovali DORNBUSCH a EDWARDS (1991, 7-9) latinsko-americký ekonomický populizmus nasledovne: taký prístup k ekonomike, ktorý zanedbáva riziká inflácie a deficitného financovania (verejných rozpočtov), vonkajšie obmedzenia ako aj reakciu ekonomických aktérov na agresívne netrhové politiky. Tvorcovia politík – s cieľom zvýšenia hospodárskeho rastu, miezd a zamestnanosti a spravodlivejšieho prerozdelenia národného dôchodku – výrazne zvýšia verejné výdavky (typicky cez nárast miezd), čo v konečnom dôsledku vedie k vysokej inflácii a k veľkej vonkajšej ekonomickej nerovnováhe. Populistický experiment končí kolapsom ekonomiky a neexistuje iná alternatíva, než implementovať drastický úsporný balíček (typicky s pomocou MMF – Medzinárodného menového fondu) s vysokými sociálnymi nákladmi. Populizmus je teda sebadeštruktívny, populistické politiky zlyhajú, pričom najviac na to doplatia tie skupiny, ktorým sa malo pomôcť (cez pokles zamestnanosti, príjmov a miezd).
KAUFMAN a STELLINGS (1991, 16) v nasledujúcej kapitole definujú tento latinsko-americký populizmus ako súbor ekonomických politík (nástrojov) na dosiahnutie špecifických politických cieľov. Tieto ciele sú nasledovné:
(1) mobilizácia podpory medzi organizovanými robotníkmi a nižšou strednou vrstvou, (2) získanie doplňujúcej podpory zo strany miestnych podnikov orientovaných na domáci trh, (3) politická izolácia vidieckej oligarchie, zahraničných spoločností a domácej veľkopriemyselnej elity. Ekonomické nástroje na dosiahnutie týchto cieľov okrem iného zahŕňajú: (1) rozpočtové deficity na stimulovanie ekonomického rastu, (2) zvyšovanie nominálnych miezd a kontrola cien na ovplyvňovanie redistribúcie príjmov, (3) kontrola výmenného kurzu (národnej meny) alebo jej nadhodnotenie pre potlačenie inflácie a zvýšenie miezd a ziskov v sektoroch, ktoré produkujú neobchodovateľné statky.5 Podľa DORNBUSCHA a EDWARDSA (1991, 11-12) ekonomický populizmus sa objavuje v latinsko-amerických krajinách v neregulárnych cykloch, pričom každý cyklus možno rozdeliť do niekoľkých fáz:
1. fáza. Na začiatku sa zdá, že ekonomická politika je úspešná, produkcia, zamestnanosť a mzdy rastú, kým cenová regulácia drží na uzde infláciu. Dočasný nedostatok rôznych tovarov sa darí nahrádzať dovozom.
2. fáza. Ekonomika začína čeliť kritickému nedostatku tovarov a zahraničných mien, inflačné tlaky stúpajú. Rozpočtový deficit dosahuje závratné výšky. Uvoľnenie kontroly cien a kontroly výmeny cudzích mien, rovnako aj devalvácia vlastnej meny a ochrana národného trhu sa zdajú byť opatreniami čoraz viac nevyhnutnými.
3. fáza. Veľký nedostatok, cválajúca inflácia (často prerastajúca do hyperinflácie) a zrejmé nadhodnotenie národnej meny vyvolá masívny útek kapitálu z krajiny a vedie k demonetarizácii ekonomiky. Už aj tak veľký rozpočtový deficit sa ešte viac prehĺbi, lebo vedľa vysokých výdavkov už poklesnú aj (daňové) príjmy. Vláda je v zúfalej situácii, rozhodne sa zoškrtať výdavky a devalvuje menu, reálne mzdy klesajú. Spravidla dochádza k výraznej politickej zmene (násilné zvrhnutie vlády).
4. fáza. Ortodoxný stabilizačný balíček presadený novou vládou (väčšinou s pomocou MMF), výdavky sú značne zoškrtané, mzdy klesajú na výrazne nižšiu úroveň, než boli pred odštartovaním populistického cyklu. Horšie je to, že mzdy zostávajú dlhšiu dobu na nízkej úrovni: kapitál totiž stratil dôveru a investície stagnujú.
Vzhľadom na odlišnosti krajín SVE a Latinskej Ameriky, nachádzame medzi charakterom populizmu v oboch regiónoch niekoľko významných rozdielov. Tie sú dôsledkom predovšetkým toho, že krajiny SVE (s výnimkou Poľska) sú výrazne menšie, ich ekonomiky otvorenejšie a sú členmi rôznych nadnárodných politicko-ekonomických zoskupení (predovšetkým Európskej únie), resp. v transformačnom období sa o členstvo v týchto zoskupeniach usilovali. Možnosť využívať celú plejádu nástrojov latinskoamerického populizmu, ako napríklad kontrolu menovej politiky alebo úspešný politický nátlak na centrálnu banku, kontrolu menových kurzov a devízových tokov, ochranu domáceho trhu, výrazné zasahovanie do tvorby väčšiny cien a pod., bola preto pre nich prakticky nereálna, alebo aspoň značne limitovaná. Populizmus sa v týchto krajinách prejavuje predovšetkým v expanzívnej fiškálnej politike. V krajinách SVE nie je populácia až tak heterogénna (etnické, príjmové rozdiely); vidiecka oligarchia (veľkostatkári) a domáca veľkopriemyselná elita po páde socializmu pochopiteľne nee-xistovala, populistickí politici preto ani nemali záujem proti nej bojovať.
Ďalším, avšak iba zdanlivým rozdielom je to, že v stredoeurópskych krajinách sa v poslednej fáze populistického cyklu spravidla podarilo zabrániť úplnému kolapsu ekonomiky, hyperinflácii, pádu finančného systému a národnej meny (ako aj nasledujúcemu násilnému zvrhnutiu vlády). To však neznamená, že v tomto regióne je podobný scenár vylúčený. Takéhoto vývoja sa zatiaľ podarilo vyvarovať vďaka tomu, že politické elity (síce v poslednej chvíli, ale predsa) vždy prijali nevyhnutné kroky na odvrátenie kolapsu (stabilizačné balíčky v rokoch 1995 a 2008 – 2009 v Maďarsku a v roku 1999 na Slovensku). Odstrašujúcou výnimkou, ktorá potvrdzuje, že scenár „Argentíny na Dunaji“ nie je iba nereálnym výmyslom medzinárodnej tlače, je kolaps bulharskej ekonomiky v rokoch 1996 – 1997 v dôsledku veľkého zahraničného dlhu, pomalého uskutočňovania trhových reforiem a pretrvávania mäkkých rozpočtových obmedzení vo verejných financiách a v bankovom sektore.6
Napriek hore uvedeným odlišnostiam je medzi latinsko-americkými a stredoeurópskymi populizmami viacej spoločných prvkov, ako rozdielnych. Najdôležitejšie z nich môžeme zhrnúť nasledovne:
Najviac používaným, v podstate všadeprítomným nástrojom je fiškálna expanzia, čiže stimulácia ekonomiky pomocou zvýšenia rozpočtových výdavkov. Populistickí politici v oboch regiónoch nebezpečne podceňujú riziká deficitného financovania svojich veľkolepých projektov. Výsledkom je spravidla zvýšenie inflácie a zadlženosti.
Fiškálna expanzia vedie v oboch prípadoch k vysokým dvojitým deficitom rozpočtov a bežného účtu platobnej bilancie. Ekonomický rast je čoraz menej rovnovážny a udržateľný, inflačné a devalvačné tlaky stúpajú.
Na konci populistického cyklu hrozí dramatické zvýšenie inflácie, pád (výmenného kurzu) národnej meny, odchod kapitálu z krajiny a kolaps finančného sektora sprevádzaného hlbokou recesiou s vážnymi sociálnymi následkami. Ak nie je prijatý záchranný stabilizačný balíček (reštriktívne opatrenia a reformy väčšinou s pomocou MMF), tak kolaps aj nastane, v dôsledku čoho je nevyhnutné prijať ešte drastickejší úsporný balíček s ešte horšími sociálnymi následkami. Úsporné balíčky zavádzajú vlády veľmi neochotne, politické elity majú tendenciu ich prijatie odkladať. Ak tak urobia ešte pred kolapsom, tak len tesne pred ním, spravidla až vtedy, keď už prebieha masívny únik kapitálu, dochádza k znehodnocovaniu meny (často v sprievode špekulatívnych útokov voči nej) a výrazne rastie inflácia.
Populistická politika je seba-deštruktívna, v konečnom dôsledku vedie k zníženiu životnej úrovne, väčšinou dokonca na nižšiu úroveň, než pred odštartovaním populistického cyklu. Paradoxne najviac poškodzuje tých, ktorým mala pomáhať (robotníci, nižšie stredné vrstvy, verejní zamestnanci, dôchodcovia). Pritom ani politická elita, ktorá ju používa, nedokáže s jej pomocou dlhodobo zabezpečiť zachovanie svojej politickej moci (v demokratickom prostredí to platí obzvlášť).
Ďalšími obľúbenými nástrojmi populistov sú aj posilňovanie štátneho vlastníctva (či už cestou znárodnenia alebo odsúvania privatizácie, často skrytej pod nálepkou „národná“) a kontrola cien, menového kurzu a finančných tokov. Je však pravdou, že krajinách SVE – v dôsledku hore uvedených obmedzení – sa tieto nástroje nedajú používať tak často a do takej miery, ako to bolo/je možné v „klasickom“ latinsko-americkom prostredí.
Ďalším znakom populistickej ekonomickej politiky je to, že aj jej (z politického hľadiska) „jemná“ verzia dokáže ekonomiku rozvrátiť rovnako ako jej „tvrdá“ vrezia. Rozdiel medzi nimi je ten, že kým predstavitelia jemnejšej verzie neohrozujú základné inštitúcie liberálnej demokracie, „tvrdší“ populisti to činia, čím podkopávajú samotné základy demokratického usporiadania štátu (SMILOV – KRASTEV 2008, 9).7 Dobrým príkladom môže byť vládna koalícia socialistov a slobodných demokratov v Maďarsku v rokoch 2002 – 2006/08 (predovšetkým jej väčšia strana: socialisti). Táto koalícia určite nepatrí medzi protagonistov tvrdého populizmu (v zmysle ohrozovania základov liberálnej demokracie v štáte), ekonomiku však – pri úplnom ignorovaní pravidiel ekonómie – dokázala priviesť na pokraj kolapsu veľmi „efektívne“.
Csaba (2008) poukázal na nový druh makroekonomického populizmu na prípade nových členských krajín EÚ, predovšetkým baltických štátov, Rumunska a Bulharska. Tam po prelome tisícročia nedochádzalo k vysokým deficitom rozpočtov ani k výraznému nárastu verejného dlhu, skôr k nekontrolovanému nárastu súkromnej spotreby a úverovému boomu. Ten bol sprevádzaný neudržateľnými, niekedy obrovskými deficitmi na bežnom účte platobnej bilancie (až na úrovni 15 – 22 % HDP) a viedol k prehriatiu ekonomiky. Inými slovami: nerealizovala sa populistická politika na strane výdavkov, štát zlyhal predovšetkým ako regulátor a znaky populizmu mala skôr príjmová stránka rozpočtu.8 Ekonomický vývoj a hospodárska politika v týchto krajinách pripomína skôr krajiny východnej a juhovýchodnej Ázie pred ázijskou finančnou krízou (1997/98), ale existujú paralely aj so západnými štátmi pred súčasnou ekonomickou krízou. Ako som však už uviedol, populizmus v Maďarsku a na Slovensku sa podobal predovšetkým na „klasickú“ latinsko-americkú verziu, a preto skúmanie nového druhu makroekonomického populizmu nie je cieľom tejto štúdie.
