Zsolt Gál: Argentína na Dunají – populistická ekonomická politika ako najväčší nepriateí udržateľného hospodárskeho rastu

Na Slovensku tiež došlo k výraznej fiškálnej expanzii, a to v období 1996

– 1999. Výsledkom, podobne ako v Maďarsku, bol stav veľkej vnútornej a vonkajšej nerovnováhy, vysokej zadlženosti a hrozby ekonomického kolapsu. To všetko novú vládu nakoniec prinútilo prijať balíček stabilizačných opatrení (máj 1999). Rozdielom oproti Maďarsku bolo to, že veľká časť rozpočtových deficitov bola implicitného charakteru a vo vykazovaných deficitov a dlhoch sa objavila až oneskorene. Okrem až príliš nenápadných trikov na zakrytie deficitov (vytvorenie mimorozpočtových štátnych fondov) väčšina implicitného verejného dlhu vznikala nasledujúcimi spôsobmi: 1. Úvery štátnych podnikov alebo úvery súkromných spoločností so štátnou garanciou, ktoré ich neboli schopné splácať a transformovali sa na verejný dlh. 2. Naakumulované klasifikované úvery v štátnych alebo neskôr zoštátnených, resp. uzavretých bankách, ktoré boli väčšinou nedobytné a neskôr sa pretransformovali na verejný dlh. 3. Pohľadávky voči verejným inštitúciám (dane, odvody, clá, poplatky), ktoré sa neskôr ukázali ako nedobytné.

4. Dlhy rôznych štátnych a verejných inštitúcií, ktoré bolo treba neskôr oddĺžiť (niekoľkokrát vznikla takáto situácia v zdravotníctve).

Dvoma hlavnými zdrojmi implicitných dlhov boli na jednej strane veľké investície (napr. diaľnice, vodné dielo Gabčíkovo, jadrová elektráreň Mochovce), ktoré boli financované z úverov so štátnymi garanciami, a na druhej strane mäkké rozpočtové obmedzenia uplatňované štátnymi a kvázištátnymi inštitúciami a štátnymi aj privatizovanými bankami, ale aj slabá vymáhateľnosť práva a nedostatočná regulácia konkurzov. Údaje v tabuľka 3 poukazujú na rýchly nárast objemu klasifikovaných pohľadávok, v dôsledku mäkkých rozpočtových obmedzení a slabých inštitúcií právneho štátu.

Najnepriaznivejším „dedičstvom“ dlhov sa ukázali naakumulované klasifikované úvery bánk, ktoré boli počas konsolidácie bankového sektora väčšinou konvertované na verejný dlh. Náklady konsolidácie (1999 – 2000) predstavovali vyše 200 miliárd korún a päťnásobne prevýšili príjmy z privatizácie bánk.11 Tieto náklady navýšili deficity a verejný dlh až v rokoch 1999 až 2001, Napriek tomu, že uvedený indikátor expanzívnej fiškálnej politiky sa prejavil oneskorene, bol dôsledkom politiky predchádzajúcej vlády (tretia vláda Vladimíra Mečiara, koalícia HZDS – SNS – ZRS, 1994 – 1998), vtedajších implicitných deficitov. Druhý indikátor expanzívnej populistickej politiky už od začiatku nazbnačoval neudržateľnú povahu rastu: „Deficit bežného účtu v období rokov 1996 – 1998 dosahoval v priemere 10 % HDP a v dôsledku minimálnych priamych zahraničných investícií to viedlo k výraznému nárastu zahraničnej zadlženosti“ (Tóth 2000, 86). Zahraničný dlh sa v období 1996 až 2000 zvýšil z 30,6 na 49,9 % HDP, verejný dlh v období 1997 – 2000 vyskočil z 33,8 na 50,3 % HDP (Marcinčin 2005, 46 a Eurostat 2009/b).

Fiškálna expanzia ani na Slovensku nedokázala dlhodobo prispieť k zvýšeniu rastu HDP a zamestnanosti. Tieto ukazovatele boli iba krátkodobo stabilizované, ale za vysokú cenu makroaj mikroekonomickej, vnútornej i vonkajšej nerovnováhy, zadíženia, s následnou hrozbou ekonomického kolapsu. Po prijatí nevyhnutného balíčka stabilizačných opatrení došlo k dramatickému prepadu rastu HDP (na nulu v 1999) a nárastu nezamestnanosti z 12,5 % v roku 1998 na 19,2 % v roku 2001 (MARCINČIN 2005, 46). Fiškálna politika nebola jedinou príčinou ekonomickej krízy, patrila však medzi najdôležitejšie.12

Z prípadov Maďarska a Slovenska sa dá usúdiť, že v malých otvorených ekonomikách SVE ani mohutná fiškálna expanzia nedokáže výrazne zvýšiť rast HDP alebo zamestnanosť, nanajvýš ich dočasne udrží blízko pôvodných úrovní, ale za príliš vysokú cenu nerovnováhy a zadlženia. Už v strednodobom horizonte je takáto politika veľmi deštruktívna, ekonomiku privádza na pokraj kolapsu. V lepšom prípade prinúti vládu prijať reštriktívny ozdravný balíček, sociálne dopady (prepad rastu HDP, zamestnanosti, reálnych príjmov) sú však bolestivé. Príklad Slovenska z rokov 1999 až 2007 však poskytuje veľmi úspešnú alternatívu k populistickej politike: po stabilizácii a štrukturálnych reformách (uskutočnených predovšetkým počas druhej vlády Mikuláša Dzurindu v období 2002 – 2006 v podobe daňovej a dôchodkovej reformy, reformy verejnej správy, zdravotníctva, trhu práce a sociálneho systému) ekonomika nastúpila na dráhu rýchleho, rovnovážneho a udržateľného rastu.

Ďalšou oblasťou, v ktorej v dôsledku populistickým opatreniam dochádza v krajinách SVE k významným ekonomickým stratám, je štátny sektor, predovšetkým štátne podniky. Nízka efektivita, kleptokratické a korupčné siete vládnucich elít, ich straníckych a podnikateľských klientov a neustále politické tlaky – to sú javy, ktoré spôsobujú zvýšenie nákladov a pokles ziskov, čo v konečnom dôsledku prefinancujú všetci daňoví poplatníci. Aj tu teda dochádza k nesprávnej alokácii vzácnych zdrojov. Príčiny a symptómy zlyhávania štátneho sektora podrobne popisuje kniha amerických ekonómov Andreia Schleifera a Roberta W. Vyshniho Kradmá ruka. Dvojica tvrdí, že „štátne podniky sú mimoriadne neefektívne a ich neefektívnosť je výsledkom politických tlakov zo strany politikov, ktorí ich ovládajú“, zjednodušene: „štátne podniky sledujú politické ciele“ (SHLEIFER – VISHNY 2000, 200-202). Táto neefektívnosť je všadeprítomnou systémovou poruchou, líši sa iba jej miera. Odpoveďou na obľúbenosť štátnych podnikov (napriek ich neefektivite z hľadiska celej ekonomiky) je celá škála potenciálnych politických ziskov, ktoré pre politikov poskytujú. Štátne zásahy a kontrola štátnych podnikov ponúka politikom celý diapazón prostriedkov, pomocou ktorých môžu ovplyvňovať verejnú mienku, získať a udržať svojich voličov, odmeňovať svojich priaznivcov a „blízkym“ podnikateľom. Tieto výhody pre politikov sú zároveň aj nevýhodami z celospoločenského hľadiska, ide o dve rôzne strany tej istej mince. Nevýhody môžeme zhrnúť v nasledovných bodoch:

Nadmerná zamestnanosť. „Väčšina štátnych podnikov sa podriaďuje nátlaku politikov (usilujúcich sa získať hlasy voličov) a zamestnáva priveľa ľudí.“ (Shleifer – Vishny 2000, 200). Dôsledkom je to, že prevádzkové náklady sú výrazne vyššie v porovnaní s podobne zameranými súkromnými spoločnostiami. Typickým príkladom môžu byt štátne železničné spoločnosti, ktoré patria medzi najväčších zamestnávateľov ako aj najväčších „výrobcov“ strát v krajinách SVE.

„Mecenáške džoby“. Značnú časť pracovných miest v štátnom (resp. vo verejnom) sektore politici využívajú na „odmeňovanie“ svojich straníckych a politických prívržencov a „blízkych“ podnikateľov, ktorých po voľbách umiestňujú do výhodných pozícií. Dosadení politickí nominanti potom často slúžia úzkym straníckym, vládnym a vlastným záujmom, namiesto tých celospoločenských. Výsledkom je využívanie štátnych podnikov ako dojných kráv a ulievanie peňazí do vlastného vrecka a/alebo do straníckych kás. Ukážkovým príkladom môže byť štátny podnik Lesy SR na Slovensku, kde si vládna koalícia SMER-SD – SNS – ĽS-HZDS po roku 2006 rozdelila posty v manažmente podniku, dozornej rade ako aj v jednotlivých regionálnych závodoch podľa straníckeho kľúča. Politickí nominanti dokázali priviesť predtým ziskový podnik do vysokých strát, až napokon požiadali vládu o „pôžičku“ 67 miliónov eur pod zámienkou hospodárskej krízy.13

Podpora regiónom. Štátne podniky často umiestňujú výrobné kapacity do regiónov, kde majú vládne strany vysokú podporu. Investície sa takto stávajú prostriedkom odmeňovania voličov „za vernosť“, ich umiestňovanie je súčasťou volebnej kampane, a to bez ohľadu na ekonomickú atraktivitu daného regiónu.14 Dobrým príkladom môže byť premiestnenie ústredí viacerých štátnych spoločností a inštitúcií za tretej vlády Vladimíra Mečiara (1994 – 1998) z Bratislavy do Banskej Bystrice (čiže z hlavného mesta, ktoré bolo baštou opozičných strán do jednej z bášt koaličných strán).

Zásah do tvorby cien. Udržanie veľkých štátnych monopolov poskytuje politikom možnosť upravovať niektoré ceny tak, aby vyhovovali politickým cieľom. Typickým príkladom môžu byť železnice so „sociálne prijateľnými“ cenami pre zákazníkov. Maďarské štátne železnice MÁV do začiatku reforiem v rokoch 2007 až 2009 poskytovali 46 rôznych druhov zliav vrátane cestovania „zadarmo“ pre ľudí nad 65 rokov, zamestnancov podniku a členov ich rodín, 67,5 %-nej zľavy pre študentov a 50 %-nej zľavy pre verejných zamestnancov. Podľa odhadov až 85 % pasažierov cestovalo zadarmo alebo so zľavou, pritom aj celé lístky kryli iba približne tretinu nákladov. Zásahy do tvorby cien sa pravidelne objavovali aj v energetických podnikoch, avšak po ich privatizácii, ako aj vďaka implementácii spoločnej európskej legislatívy ostali možnosti politikov výrazne obmedzené.

Okrem fiškálnej expanzie a neefektívneho štátneho vlastníctva boli (síce menej dôležitou) súčasťou deštruktívnej populistickej politiky aj opakujúce sa snahy o reguláciu a ovplyvňovanie cien (predovšetkým ceny plynu, elektriny ale aj tepla a nájomného) a s tým spojené tlaky na nezávislé regulačné orgány, vrátane snáh o ich ovládnutie s cieľom dosiahnutia „sociálne prijateľných“ cien. (Počas tretej vlády Vladimíra Mečiara boli energetické monopoly na Slovensku ešte v štátnom vlastníctve a nezávislé regulačné orgány neexistovali, čiže vtedajšie zásahy do tvorby cien patria pod hore vymenované formy zneužívania štátnych podnikov).